住民主体の地域づくりを推進するための行政・生活支援コーディネーターの連携 ／2020年度 行政職員向け研修 阪南市事例紹介
2021年3月1日
2020年10月23日、大阪ええまちプロジェクト「行政職員向け研修」を実施しました。
（当日は、会場参加＝27名、オンライン参加＝69名の参加者数でした。）
※感染症予防の観点から、会場現地での参加者数を制限したため、登壇者はオンライン会議システムZoomを使用しての講演となりました。
本レポートでは、阪南市による取組事例紹介をお伝えします。
登壇者：
阪南市 健康部 介護保険課 （写真左） 岩本 瑞穂 氏
阪南市社会福祉協議会 事務局次長 （写真右） 猪俣 健一 氏
コメンテーター （基調講演ゲスト）：
株式会社エンパブリック 代表取締役 広石 拓司 氏
（以下、敬称は略しています）
■阪南市の概況（令和2年3月末）：
面積 36.1㎢・人口 53,600人 65歳以上人口17,383人（高齢化率32.4％）
地域福祉計画初期の「土づくり」から、体制整備の葉が開く第三期へつながる
（岩本）
阪南市は、地域づくりを植木鉢になぞらえています。
小規模ネットワーク事業と生活支援体制整備事業、地域力強化推進事業を、地域の基礎である「土づくり」と捉えて、社会福祉協議会に担ってもらっています。
そのうえで、介護予防日常生活支援総合事業、住民主体型サービスを地域の「花」と捉えています。住民による第3層に、地域の色合いを出しながら育ててもらい、花が咲き続けるように、第1層、第2層及び行政が支援している構造です。
「土づくり」について、大阪府が補助制度を開始した平成10年から、小地域ネットワークの事業を開始しました。
12ある各校区福祉委員会の活動を、社協に在籍しているコミュニティワーカーが助言支援しています。
そのうえで、生活支援体制整備事業と、地域力強化推進事業があります。高齢者・子ども・障がい者などの枠組みにとらわれず、住民を地域全体で支援するという取り組み、地域づくりを進めています。ここでは、第2層生活支援コーディネーターが共生の地域づくり推進員を兼任しています。
（猪俣）
まず、阪南市は地域福祉計画の策定が非常に大きな転機となって福祉施策が進んでいきました。
第一期には、住民活動の組織化、住民の主体形成、第二期にはより具体的に地域の課題に合わせた活動の開発、事業化が進みました。
直近の第三期である平成28年度に、社協が生活支援体制整備事業を受託し、市内２つの地域包括支援センターのうちの1つとして受託するなど、市として、地域包括ケアシステム、住民と専門職が共同していくまちづくりに舵を切っていったというところです。
実践部隊として校区福祉委員会があります。また同時に協議体機能もあるので、各種団体で話し合った地域の課題から、訪問活動、集いの場づくりなどを行ってきました。集いの場は、地域に合わせてさまざまな特徴、機能を持った場が増えています。10年前は３か所の集いの場が、今は41か所あります。
校区福祉委員会では、計画づくりとあわせて、いろんな課題をこれまでも話し合って活動づくりがすすめられてきました。災害時の支え合い体制や、買い物支援プロジェクトチームなど、公民共同で行ってきました。後ほど説明する、総合事業を活用した団体も、この買い物支援団体から派生しているところです。
近年は地域のことを地域でやっていこうということで生活支援体制整備が整ったという状況です。
利用者となる方と事業者 両者のニーズをふまえて体制整備に必要な制度を判断
（岩本）
生活支援コーディネーターについては、平成28年4月に第1層を、平成29年10月に第2層を配置しました。
平成28年に２つのニーズ意向調査をおこないました。
・要支援認定者のニーズ意向調査
対象：阪南市内の要支援１，２の方のうち、訪問介護、通所介護を利用している方
結果：既存の介護事業所では支援が難しい移動支援を希望されていることが浮き彫りになりました。
・事業所等の新たなサービス実施意向調査
対象：訪問介護27か所、通所介護10か所、地域見取り介護11か所、それぞれ介護予防生活支援サービス事業を提供していただいている事業所
結果：現在の利用者がこのままサービス利用を続けても、平成30年度以降の新規利用者を受け入れる余裕があることが見込まれました。
これらの結果から、阪南市では地域の支え合い活動に取り組んできたことによる地域の基盤があるため、サービスAを実施せずに、現行相当サービスと住民主体型サービスBを実施することにしました。
平成29年度に住民主体型サービスBとして、訪問型・通所型サービスBの制度を導入しました。手引きを阪南市のホームページにも掲載しています。
さらに、平成30年には補助金の交付要件を緩和しました。支援対象である要支援者・総合事業対象者が半数以上利用に満たない場合であっても、基準額の9割は固定費として交付、返還不要とする大きな決定となりました。
また、訪問型サービスBにおいて、有償ボランティアへの謝礼が生じる場合に、直接経費と間接経費の区分を整理し、間接経費（利用者への直接支援に要する時間に係る費用以外）を対象として補助金を謝礼に活用することを認めます。
ただし、さらに進んで令和2年度より、ボランティア謝礼金を直接経費、間接経費に関わらず、すべて補助対象とする要綱改正を行いました。
活動づくりの前に制度を「学ぶ場」を設ける 生活支援コーディネーター
（猪俣）
第1層（市全域）には１名、社協に配置し、相談対応をしています。
第2層（日常生活圏域）は、コミュニティワーカー（共生の地域づくり推進員）も兼任し、２名配置し、具体的な地域の中での、活動の相談や話し合いに参加しています。
市内全域では、「総合事業」は地域の人に馴染みのないことでしたので、地域のいろんな活動や制度について、学習する場を作ってきました。
活動者の事例報告や活動について学ぶ場、第3層生活支援コーディネーター養成研修（コーディネーターとして具体的に活動される方の養成研修）となっています。
福祉委員会や地域の団体・自主的な集まりの場に出向いて、学習会を実施しました。第3層のコーディネーター養成研修と合わせて、支え合い活動応援研修というより担い手の、コーディネーターではないけれどこの活動に関わるボランティアさん向けの、もう少し簡易な研修です。
協議体は、既存の会議をテーマ別に3つのチームで再編 必要に応じて連携しながら
協議体については、第1層生活支援コーディネーターが協議体会議を実施しています。平成28年度は毎月１回開催していました。先ほど岩本さんから、補助金要件の緩和の話がありましたが、実際なかなかそう簡単にいかず、いろんな話し合いを喧々諤々重ねた結果、制度改正につながりました。行政の担当はもちろん、それぞれの団体さんと一緒に話し合うことで、活動者目線での議論ができた結果です。
協議体は、制度、仕組みのことと、当初のアンケート調査から踏まえて３つの部会をつくりました。
「市民への啓発チーム」、より専門職中心のメンバーで実施する「サービス従事者研修チーム」、阪南市はとくに移動が不便なところが多いので、移動支援の実施を検討する「移動外出支援チーム」を設置していました。
第1層協議体では、地域包括ケアシステムや地域福祉を推進してきた背景もあり、チームごとの議論を踏まえて、CSW・社協・地域包括といった関係者や、各専門職とも連携しながら運営しています。
第2層、協議体、会議体は設けていません。既存の各団体の話し合いの場を活用しています。
団体には、総合事業の住民主体型サービス補助金を使った団体、補助金は使わずに自主的に活動している団体もあります。研修を受けたけれども補助金は使わずにやろうという団体さん、研修も受けていない自主的な活動だったり、校区福祉委員会さん、自治会さんだったりと、進め方にはさまざまな考えがあります。
かつ、多世代、地域共生の視点を持った活動団体や活動事業があります。こういうことを全部包含させて多世代地域づくりを進めていこうとしています。
住民の「やりたい」を見えるように整える生活支援コーディネーターの役割 新たに生まれた地域での活動
一つは介護に関する事業をされていたNPO法人さんがあらためて居場所を作ろうということで、常設型カフェをしたり、隣の部屋で体操をやっていたり、通所型の活動をしておられます。
福祉委員会を母体とした団体もあります。
福祉活動の話し合いの中で、地域で困っている人をなんとかしようという声が上がり、コミュニティワーカーと生活支援コーディネーターで実施したアンケート調査の中で、「有償でも助けてほしい」と言う住民の方の声も見えていました。
このときは毎週１回ずっと地域の人たちと話し合いを重ねていました。新たに支え合う仕組みを自分たちでやっていこうと立ち上がったのが「舞シニアサポート」です。
有償の困りごと、電球交換や草刈りなどの生活支援と、移送サービスをやろうということで、「福祉有償運送」に登録申請をしました。住民主体で法人格のない、泉州圏域では初の地域活動団体でしたけども、生活支援コーディネーターが登録認可の手伝いも一緒にして活動がスタートしました。
自治会圏域でもまちづくり協議会で、同様に居場所を提供し生活支援をしている団体もあります。
空き家を改修して居場所をつくっている団体で、ここでも移送サービスをされているのですが、無償で実費のみを徴収し、登録や許可を要しない形態で移送活動をされています。
新たな組織を立ち上げて関わった取り組みをご紹介します。
緑ヶ丘老人会の総会にて、生活支援コーディネーターと行政が一緒に地域に出向いて、総合事業の制度の説明をしました。しかし、「行政は、地域に丸投げするつもりなのか」と反発を受け、なかなか進まなかったのですが、その後、自分たちでなんとか話し合いを続けていこうとしていたので、第2層生活支援コーディネーターが毎月の会合にひたすら足を運びました。すると、やがて補助金に頼らず自分たちで何かしようという意見があり、行政も生活支援コーディネーターと一緒にアンケート調査をしてニーズ分析をしました。
生活支援コーディネーターは、何かを決めたり指示するのではなく、話し合いのファシリテーションをしたりフィードバックをしたり、話し合いの中心となる論点について「見える化」するような位置づけで関わりました。
結果、モーニングカフェを始めました。男性も参加しやすい居場所でもあります。
そこから新たな担い手として子どもたちも参加し、また朝早くラジオ体操してからモーニングカフェにいこうと、広がりを見せています。
さらにひろがる 共生の地域づくりへ
厚生労働省の地域共生のモデル事業を受けていたということもあり、阪南市を挙げて地域共生の体制整備に取り組むため、第2層生活支援コーディネーターとコミュニティワーカー（共生の地域づくり推進員）兼務の配置をしていました。
その中で住民の方から、「活動者が高齢になってきているので、子どもたちも担い手になってほしい」と要望がありました。教育委員会などに協力いただき、子どもたちによる生活支援の「便利屋」を立ち上げました。生活支援コーディネーターは、下見に行ったり調整したり、活動の運営支援をしたりしています。
あわせて、阪南市内に短期の少年院施設があります。社協宛に何か地域の役に立ちたいという依頼があり、在院生たちが地域に出向くボランティア活動を、コーディネーターとともに組織化しています。昨年は、認知症高齢者の独居高齢者のお家のお手伝いをしたり、府営団地の買い物の持ち運びのお手伝いをしたり、大きな担い手になっています。
住民の想いを育てるプロセスと、知りえたことを共有して連携する体制で、地域を一緒に育てていく
（猪俣）
住民活動を支援していくということは、コミュニティーを作ったからといって、全部バッチリできあがることは全くなくて、じっくり時間をかけて住民の方の想いを育てていくということが大切です。
そのために、気づいたことをフィードバックしながら、一緒に丁寧に話し合いを重ねていく。
そして計画を作って実行する。このプロセスを経ることが大事なことだと思っています。
もう一つが、こういうプロセスを歩んでいくと、いろんな人と活動したり、話をしたり、いろんなことをキャッチしないと進みませんので、生活支援コーディネーターはできるだけ地域に出向いて活動します。社協職員がそれぞれワーカー記録というのを作っています。どの地域でどんな話しあいをしてということを記録して月ごとに市役所に報告をしています。
先ほどの岩本さんのパートでもありましたが、やはり、行政の方々も同じように地域に出向いて住民と地域の場で話し合いをしたり活動に参加したり、ずっと丁寧にしていただいているので、われわれ社協側も住民側から見てもすごくありがたい。
総合事業の地域への説明の際にで、「行政は住民に丸投げか！」と怒られたということがありましたが、そうやって接点を持つと、行政も本気で地域のことを考えてくれていることがわかります。
（岩本）
最後に、行政側からもまとめとして。
連携の大切さを感じている阪南市では、２か月に一回、社協さんと共生の地域づくり担当者と高齢者主体の地域づくり担当者と、３者で協議の場を設けています。そこではお互いの業務の気づきや方向性、新たな資源作りについて検討しています。情報などを共有することで、縦割りではなく、支援の必要なすべての住民さんを支援したいと考えています。
阪南市の住民主体型サービスの課題は、令和元年度以降、地域貢献団体の数が増えていないこと。この課題については、第3層コーディネーター養成研修以降の育成支援など、まずは担い手を育てていくことが必要と考えています。
この制度を担当して感じることは、地域づくりが進むと、住みやすい街になるということです。地域の住民さんの持っている力を引き出して強めていく働きかけを、これからも社協さんの力を借りながら、連携して行っていきたいです。阪南市で元気に安心して住み続けてもらうことについても、重層的な支援体制について検討していきたいと思います。
コメンテーターからのサマリー・質疑応答
（広石）
市と社協の仲が良い感覚がとてもいいなと思いました。
一つは循環型が大事っていうのはすごいヒントであり、直線で考えず、時間が過ぎていくというときに、小さく早く回すことが大事。そういう取り組みが広がればいいですね。
子ども福祉委員の話は、プロセスが大事。みんなで一緒に学んでみて、調査してみて何ができるかを考え、実際にやってみたら喜んでもらえたからまたちょっとやってみよう、という循環ができていました。協議体で話し合うだけでなく、訪問して、直接話を聞いてみるってすごく大事です。何ができるかって考えて体験してみる、そんないろんな要素が事例にはいっぱいありましたね。
Ｑ：子ども福祉委員と少年院の取組について
※「子ども福祉委員」概要に関しては、2019年実施の「大阪ええまち塾」の記事をご覧ください。【こちら】
（猪俣）
子ども福祉委員は、地域活動として学校の授業外（土日・放課後・長期休暇など）でやっています。学校の協力を得られているのは、阪南市の福祉計画の中にこの事業が入っている事が大きいかと思います。
教育委員会の校長会へ説明に行き全体へ協力のお願いをし、以降は、各地域の学校長ごとに説明の時間を設けてもらうなどの動きをしています。学校に行きにくい子どもが参加することもあって、「活動の中ではイキイキしてますよ」と近況を学校へ共有する場面もあります。
土日の活動についても、当初は自分が稼動していたが、そのうち地域の方（民生委員、校区福祉委員など）が下見や子どもたちの活動へ同行くださるようになり、まさに第3層的な「現場の生活支援コーディネーター」として活躍されています。
少年院の取組みも、院の方から相談がありました。そこで「更正のプログラム」としてではなく、社協からは、社会教育として子ども福祉委員と同じプロセスで進めたいと考え、院内のグループワークから始め、参加する子どもたちに「ボランティアってどんなイメージ？」「何かできることないかな？」と問うて、丁寧に関わり、自主的な活動としてきました。
その後、出院した子たちが地元に戻って社協でボランティア登録してくれる動きもあるので、各自治体の皆さんもぜひそういったケースを受け止めて欲しいなと思います。
Ｑ：ボランティア活動のイメージの働きかけや、住民主体で活動を立ち上げてもらうモチベーションはどうやって生み出している？
（岩本）
社協を中心に、アンケート、視察、勉強会などを開催しました。アンケートで、困っている人が身近にいることがわかりました。また、「ボランティアさせていただくことが自分のためにもなる」という気づきがあった団体さんは、活動が活発化しています。
（猪俣）
よそから講師を呼んでくるよりも、地域のおっちゃんおばちゃんがイキイキとうちの地域こんなことやってますと話すと、なんかこう、勇気がでるというか、負けてられるか！というのもある。住民同士の交流の場というか、発表の場は勇気づけられるなあと思います。
Ｑ：阪南市は「共生の地域づくり推進員」を配置しているとのこと。兼任だと生活支援コーディネーターと領域がほとんど同じという認識ですか？
（岩本）
子ども福祉委員は共生の地域づくり、支援を受ける高齢者は高齢者分野で、視点が違う認識です。
（猪俣）
一人のコーディネーターが活動していくので動きは特に切り分けず、報告するときは、行政各課の主旨に沿って、高齢者支援のコーディネートが何件／子ども福祉委員（共生の地域づくり）は子どもたちの組織化や福祉教育ということでのミーティングは何件、と報告を分けるようにしています。
Ｑ：福祉有償運送の料金体系と運営について、ガソリン代の実費相当だけでやっていますか？
（岩本）
有償／無償の両方のパターンがあり、有償のところは阪南市内＝500円、校区内＝250円。無償のところは実費の50円／100円としていて、これについて市からは「サービスB」の活動として補助している。
Ｑ：第3層の生活支援コーディネーターは地域の一般の方ですか？
（猪俣）
自主的な活動をしておられる団体がもっと補助金を受けたいということで研修を受けたり、と、「今の活動からさらにステップアップしたいので」ということや、総合事業として活動ができるかどうか学んで…という参加動機かなと思います。
Ｑ：（広石）よくある質問で、東京でも、社協や役所の担当課がそれぞればらばら…考え方もちがったりするし、そのあたりの話し合いはどうしていますか？
（岩本）
２か月に１回打ち合わせを持っています。
これはどちらかというと、第1層の生活支援協議体会議を開催するにあたりいろんな質問や疑問点が出されますので、どのように回答していこうかと話し合う会議。
生活支援体制整備事業寄りの連携にはなっていきます。計画についてとかいろんな話し合いも出ますが、どちらかというと協議体への回答・対応寄りの会議になっています。
（猪俣）
あとは、例えば空き家を使って地域の拠点づくりができないかという時、どうしても担当課の枠からはみ出る部分があります。地域の福祉担当課の範疇にもなるし、介護予防の拠点にもなります。それぞれの課が別々に話すのではなく一緒にしましょうということで三者で話したり、またがっていくところを話題にあげる感じです。
（広石）
ヒントになるなと思ったのは、住民や協議体から質問が出るから、その答えを定期的に集まって話すことを目的にセッティングされている点。
よく地域で集まろう、地域でつながろうっていっても、「これやるんだよね」って目的のイメージがなければ後回しになる。協議体から質問が定期的に集まるから、それについてみんなで確認したい、という理由があれば、集まる理由になるし、こぼれた話しも、きっかけさえあればいろいろ話せる機会になります。「こういうことを定期的に共有しようね」というテーマをもっておくと、会議は集まりやすくなるヒントですね。
第2層は協議体という形にせず、各現場に出向くのは印象的！一生懸命出向いて行って関係ができたのはいい話ですね。「会議しなきゃ」になりすぎるのは問題。協議の場を持つことが大事であって、そこでコミュニケ―ションをどうとるか。現場にコーディネーターが行くことも協議体だからそういうのも大事にしようと言っている。
Ｑ：各グループでの話し合いはいいが、活動がまたがるような横断的なテーマが課題として出てきた場合、参加しているコーディネーターはどう工夫して進めていますか？
（猪俣）
地域へ出向くのは、社協やコーディネーターだけでなくて、もともと配置している地域包括センターも3職種が地区担当制を引いています。それぞれの担当者と、CSW、社協の生活支援コーディネーターもエリア配置しています。
そこに介護、保健師さんもあらためて地域に出ていこうとなり、そういった職種の地区担当が入ってきたりします。チームでの情報交換が、「地区の次のサロン、一緒に行きましょうか」「次のここの地区の役員会にちょっと出向きましょう」「コロナでカフェが再開するから保健師さんちょっと公衆衛生の立場で一回お話しにきてよ」とか、地区担当ごとで話題を共有して、専門職との連携がスムーズになってきました。
（岩本）
あと、市民向けの研修の中で、すでに住民主体型サービスを実施している団体さんに講師として登壇、活動発表していただくことや悩みを話してもらう中で、お互いに活動を共有できる場にもなっています。
（広石）
住民活動それぞれにコーディネーターが行っているのに、横がつながっていないのはよくおこりがちではありますが、他職種のコーディネーターがあっちにもこっちにもいて、どうやって繋いでいるか、参考になりそうですね。
例えば市民向け講座のときに、いろんな団体に参加してもらって、シンポジウムで活動や悩みを発表することが、知るきっかけになったりすると思いますので、個別的サポートやそれぞれの関わりをどう地域の「面」にしていくのか、他のみなさんもヒントにして考えてもらいたいと思います。
